La democracia participativa confiscada: presupuestos ciudadanos y burocracia

Imagen M ACCELERATOR - unsplash

Este artículo fue publicado originalmente en Viento sur bajo la licencia Creative Commons BY NC ND licence.

El presupuesto participativo, que nació en Porto Alegre como parte de un movimiento para redistribuir el poder, se extendió por todo el mundo antes de ser adaptado, desvirtuado y transformado en formas burocráticas. Marianna Shkurko y Vuk Vukevich repasan esta trayectoria desde la transición democrática brasileña hasta la Rusia actual, distinguiendo dos modelos que compiten entre sí: el presupuesto participativo de la Universidad Europea de San Petersburgo, fiel a la lógica de la redistribución del poder, y la “presupuestación por iniciativa” promovida por el Ministerio de Hacienda ruso y Rusia Unida, que se ha convertido en un mecanismo para movilizar recursos privados destinados a gastos que son responsabilidad del Estado. La guerra total contra Ucrania ha acelerado la reconfiguración presupuestaria hacia una economía de movilización, lo que hace que este instrumento sea más útil que nunca para un Estado que traslada sus obligaciones financieras a los ciudadanos sin dejar de aparentar que existe participación ciudadana [AN]

De Porto Alegre a la región de Stávropol
La participación de las y los ciudadanos en la distribución de los recursos presupuestarios se considera hoy en día un estándar de la buena gobernanza. En las últimas décadas, se han extendido por todo el mundo prácticas en las que los ciudadanos y ciudadanas proponen proyectos de urbanismo, debaten sobre problemas urbanos y votan para decidir en qué se deben invertir los fondos municipales. Antes de la pandemia de la covid-19, se contabilizaban más de 10 000 prácticas de este tipo en todo el mundo ¹.

Detrás de este éxito estadístico se esconde una historia menos obvia: la participación ciudadana en el presupuesto no es un modelo que se pueda copiar sin más, sino un abanico de estrategias políticas que van desde la redistribución del poder hasta la puesta en marcha de un procedimiento controlado. En Rusia, este abanico se ha ampliado de forma especialmente notable. A finales de la década de 2000 y principios de la de 2010, se desarrollaron en paralelo dos líneas: los programas para elaborar el presupuesto por iniciativa bajo los auspicios del Ministerio de Hacienda y del Banco Mundial, y la metodología del presupuesto participativo elaborada por el Centro Res Publica de la Universidad Europea de San Petersburgo (UESPb) ².

En este artículo nos centramos especialmente en Rusia y analizamos cómo la misma idea de participación ciudadana en las decisiones municipales ha dado lugar a mecanismos institucionales diferentes. Este análisis también nos permitirá ver cómo y por qué, en un caso, la participación puede favorecer una redistribución del poder, mientras que en el otro se convierte en un procedimiento controlado.

Porto Alegre y el regusto de la dictadura
Brasil, finales de los años 80. La dictadura militar que había gobernado el país durante más de 20 años acaba de caer. El gobierno civil de José Sarney va devolviendo poco a poco al país a la democracia representativa: en 1989, las y los ciudadanos eligen por primera vez desde 1964 a un presidente en unas elecciones nacionales, y los militares ya no controlan las elecciones presidenciales.

Esta reestructuración del régimen se produce en un contexto de estanflación: el coste de la vida sube y el ahorro se deprecia más rápido de lo que los sueldos y otros ingresos pueden compensar la diferencia entre ingresos y gastos ³.

Cuando el mundo se viene abajo y la vida se encarece rápidamente, en la sociedad van madurando miedos y descontentos, como podemos imaginar. Esa ola se desató en las elecciones municipales de 1988. Brasil dio su voto al Partido de los Trabajadores (PT) ⁴, de izquierdas, que se había activado hacia finales de la década y había movilizado a sus seguidores en la calle. El partido tuvo un éxito especial en Porto Alegre, donde sus representantes más radicales consiguieron la mayoría en el ayuntamiento.

¿Por qué es interesante recordar esta victoria hoy, en el contexto de la historia del presupuesto participativo? Porto Alegre era y sigue siendo un importante centro comercial, económico y político. Es, a su vez, la capital de uno de los estados más grandes de Brasil, el núcleo de una aglomeración que atrae flujos migratorios y financieros, y un nodo de comunicaciones con acceso al mar. La ciudad experimentó un crecimiento muy rápido y heterogéneo durante la segunda ola de urbanización, cuando la gente emigró masivamente de las zonas rurales a las ciudades y construyó activamente viviendas con materiales disponibles en la periferia urbana. En el enfrentamiento entre el centro y la periferia, entre las y los habitantes de toda la vida y la población migrante, la demanda de reducir las desigualdades en todas sus formas era especialmente fuerte. A esto hay que añadir una ciudad que crece de forma desproporcionada y unos ciudadanos y ciudadanas enfadados que no confían en el poder.

Se considera que la combinación del descontento ciudadano y los graves problemas urbanos empujó a las nuevas autoridades municipales, en coalición con los movimientos sociales, hacia una experimentación institucional. Diseñaron una forma de gobernanza de la ciudad en la que personas de diferentes clases sociales pudieran reunirse regularmente, debatir los problemas urbanos y reflexionar juntas sobre cómo resolverlos. Y, sobre todo, pretendían dar a los ciudadanos y ciudadanas acceso a una parte del presupuesto municipal, para que los fondos se destinaran, tras un debate público, a donde más se necesitaran. Así nació la herramienta llamada presupuesto participativo.

Los y las activistas de Porto Alegre ni siquiera podían imaginar entonces que su aventura local se extendería por todo el país, quedaría consagrada por ley a nivel nacional y se convertiría en un importante movimiento internacional. Veamos cómo funcionaba.

Porto Alegre se dividió en barrios, en cada uno de los cuales se celebraban asambleas ciudadanas abiertas, accesibles a todo el vecindario. En estas reuniones, las y los funcionarios y activistas se esforzaban deliberadamente por reunir a participantes muy diversos, sin importar su nivel de vida, su estatus social, su tipo de empleo, etc. Paralelamente a las asambleas territoriales, las asambleas temáticas trataban cuestiones que afectaban a toda la ciudad. Cada asamblea elegía a las y los delegados para las reuniones intermedias y para formar parte del Consejo del Presupuesto Participativo a nivel de toda la ciudad. Este consejo comparaba las prioridades de los barrios con los recursos disponibles, participaba en la elaboración del presupuesto municipal y supervisaba su ejecución. El trabajo de las asambleas y del Consejo formaba parte del ciclo presupuestario anual y se repetía cada año.

La revolución del presupuesto participativo radicaba en un nuevo modelo de comunicación entre las autoridades locales y la población. También radicaba en que los ciudadanos y ciudadanas tenían acceso a los recursos presupuestarios y, con ese acceso, la posibilidad de decidir por sí mismos cómo asignarlos. Por primera vez, quienes tradicionalmente se encontraban al margen de la política con mayúsculas tenían acceso a las decisiones presupuestarias: las mujeres, las personas migrantes, quienes habitaban en asentamientos informales en la periferia urbana, las personas en situación de vulnerabilidad. Su presencia en las asambleas no solo cambiaba la retórica, sino también a quiénes iban destinados los fondos municipales. La transparencia del proceso privaba a los funcionarios de sus herramientas habituales: el clientelismo, los acuerdos informales, la distribución discreta de recursos en beneficio de sus allegados.

El presupuesto participativo de Porto Alegre supuso una mejora notable de las infraestructuras básicas, un aumento de la participación ciudadana y un debilitamiento de las prácticas clientelistas, lo que convirtió esta experiencia en uno de los modelos más conocidos de gobernanza democrática de la ciudad. En Brasil, el efecto acumulado de estas prácticas se mantuvo hasta el giro autoritario a mediados de la década de 2010, que suele remontarse a la destitución de Dilma Rousseff en 2016 y a la posterior llegada al poder de Jair Bolsonaro tres años después ⁵.

Del presupuesto participativo a su instrumentalización
La experiencia del presupuesto participativo tuvo tanto éxito que, durante la década de los 90, se extendió a otras ciudades de Brasil y llamó la atención en todo el mundo. Sin embargo, a pesar de la popularidad del presupuesto participativo entre las autoridades locales y la población, las y los investigadores señalan que, en el proceso de adaptación de este modelo, la participación de la sociedad en el proceso presupuestario ha perdido su sentido político original.

Si en Porto Alegre era un mecanismo de redistribución del poder y los recursos, en otros países se ha convertido cada vez más en una herramienta de gestión, tanto política como procedimental. A nivel micro, optar por proyectos de la elaboración del presupuesto ayudaba a reestructurar los procesos en las administraciones municipales y a mejorar la coordinación entre servicios: formar a las y los funcionarios para que trabajaran en equipo, sincronizar los planes de los distintos servicios (por ejemplo, para no cavar zanjas donde se acababa de asfaltar la semana anterior), aumentar la eficacia de las inversiones presupuestarias y ahorrar recursos públicos.

Pero a nivel macro, el presupuesto participativo podía utilizarse como una tecnología política que permitía aparentar que se involucraba a los ciudadanos y ciudadanas en el proceso político y darles un sentimiento de pertenencia a la vida pública, sin alterar la relació de fuerzas en la toma de decisiones. El marco procedimental se mantuvo en gran medida: asambleas, ciclo presupuestario, comisiones, votaciones. Pero el contenido político –un nuevo modelo de interacción entre el Estado y la sociedad y la implicación de las y los excluidos– se ha ido agotando poco a poco.

La idea de trabajar con territorios y comunidades marginadas ha quedado en el olvido y, en algunos casos, no se ha podido llevar a la práctica por un montón de razones. Por ejemplo, en París, donde el presupuesto participativo existe desde 2014, el apoyo presupuestario a los territorios marginados es un programa del Estado y no una iniciativa ciudadana como en Porto Alegre. Aquí, el perfil del participante típico en las asambleas se ha ido asemejando cada vez más al del votante típico, y se ha puesto en marcha un mecanismo inverso: las clases privilegiadas votan a favor de la mejora de los barrios marginados, lo que estimula indirectamente la gentrificación. Es más, la selección final de los proyectos la lleva a cabo una comisión especial formada por funcionarios y funcionarias del Ayuntamiento de París, a la que la ciudadanía no tiene acceso.

De esta ambivalencia surge un argumento de peso en la crítica al presupuesto participativo: el techo de cristal de los cambios, imposible de romper sin transformaciones verdaderamente radicales. La mayor participación de las y los habitantes suele observarse en los primeros años tras la puesta en marcha del mecanismo. Pero tras unos cuantos ciclos, resulta que casi todos los proyectos rápidos ya se han llevado a cabo: se han acondicionado parques y patios, se han renovado zonas de juegos y se han creado nuevos espacios públicos. El entorno ha cambiado, pero los problemas sistémicos siguen ahí.

Sin embargo, las limitaciones internas del mecanismo no han impedido que se convierta en una herramienta popular de política presupuestaria. Activistas, políticos, ONG, académicos y grandes empresas transnacionales han contribuido a su difusión. El propio Banco Mundial ha desarrollado su propio enfoque, conocido por sus iniciativas cuestionables que supuestamente fomentan la democratización de los países “en desarrollo y pobres”. Aprovechando el interés por el presupuesto participativo, el Banco Mundial ha contratado a expertos locales y responsables políticos para implantar esta herramienta en los países donde está presente.

Rusia, que antes de la anexión de Crimea en 2014 buscaba integrarse en el contexto internacional, cooperó activamente con el Banco Mundial. Gracias a los esfuerzos conjuntos del Banco y del Ministerio de Finanzas de la Federación de Rusia, el Programa de Apoyo a las Iniciativas Locales (PSIL) ⁶ se puso en marcha en 2007, constituyendo un campo de pruebas para adaptar el presupuesto participativo a la realidad rusa. La región piloto del programa fue la región de Stavropol ⁷. Se invitó a la población a presentar sus iniciativas de desarrollo del entorno urbano a un concurso regional de proyectos. Se asignó una financiación específica y competitiva para la ejecución de los proyectos ganadores, que se canalizó al ámbito local a través del presupuesto regional. En 2014, se añadió una nueva condición a este procedimiento: una cofinanciación obligatoria por parte del ayuntamiento, las empresas o la ciudadanía. Así fue como se creó la herramienta que se bautizó como “elaboración del presupuesto por iniciativa”: el presupuesto participativo al estilo ruso.

Presupuesto participativo frente a su elaboración por iniciativa
En 2021, el Ministerio de Hacienda ruso elaboró unas recomendaciones metodológicas para preparar y poner en práctica la elaboración del presupuesto por iniciativa, describiendo su creación como “el conjunto de prácticas de participación ciudadana en el proceso presupuestario de la Federación de Rusia, unidas por la ideología de la participación ciudadana, así como el ámbito de la normativa estatal y municipal sobre la participación de la población en la definición y selección de los proyectos financiados por los presupuestos correspondientes”.

Sin embargo, en la década de 2010, ni el Ministerio de Hacienda ni el PSIL tenían el monopolio en el ámbito de la participación ciudadana en el presupuesto. En 2012, el Centro Res Publica de la UESPb, con el apoyo de la Fundación Kudrin para el fomento de las iniciativas cívicas ⁸, propuso un enfoque alternativo (y, en cierto sentido, competidor). Quienes lo realizaron afirman explícitamente haberse inspirado en la experiencia de Porto Alegre, califican su enfoque de presupuesto participativo y lo definen como “técnicas de implicación directa de los ciudadanos en el proceso de gestión del ayuntamiento, en las que comisiones formadas por vecinos deciden dónde y cómo debe gastarse una parte de los fondos presupuestarios”. Además, prevé que las los ciudadanos participen en la distribución de entre el 1 % y el 10 % de los recursos del presupuesto municipal.

En el lenguaje urbanístico cotidiano, estos términos se usaban a menudo como sinónimos, e incluso se había forjado en los círculos urbanísticos una idea muy arraigada de que la elaboración del presupuesto por iniciativa y el presupuesto participativo eran más o menos lo mismo. Pero, ¿es realmente así?

Tanto la elaboración del presupuesto por iniciativa como el presupuesto participativo funcionan sobre una base competitiva. Diversas asociaciones vecinales –grupos de iniciativa, organizaciones de barrio, ONG– presentan sus proyectos a un concurso municipal. Los proyectos ganadores se eligen mediante votación electrónica y/o presencial, se les asignan fondos presupuestarios y los gastos quedan bajo el control de la administración. El control también lo pueden ejercer quienes promueven el proyecto o una comisión presupuestaria formada por ciudadanos y ciudadanas. Las similitudes se quedan ahí.

La primera diferencia tiene que ver con la fuente de financiación. La elaboración del presupuesto por iniciativa cuenta con un fondo común de financiación competitivo independiente, destinado específicamente a las iniciativas ciudadanas. Sin embargo, en la solicitud, se debe demostrar obligatoriamente que quienes lo solicitan cuentan con fuentes de financiación complementarias, es decir, la cantidad que los ciudadanos, las empresas y el presupuesto local están dispuestos a destinar a la realización del proyecto. En otras palabras, la elaboración del presupuesto por iniciativa se puede ver como una forma de colaboración público-privada en la que queda claro quién tiene que aportar y cómo: una parte del presupuesto la aporta la región, y el resto se recauda entre la población y las empresas (por lo general, no menos del 3 % del importe de la subvención) y del presupuesto local (no menos del 5 %). Esta forma de participación no tiene nada que ver con el presupuesto municipal ordinario. El presupuesto participativo se organiza de otra manera: hasta un 10 % del presupuesto local se reparte entre los proyectos seleccionados, es decir, la cantidad se detrae de los fondos que ya están en las arcas del ayuntamiento. En este modelo, la gente no tiene que aportar dinero al proyecto: invierte su tiempo y sus conocimientos.

La segunda diferencia radica en la composición y el procedimiento de selección de las y los participantes. El presupuesto participativo se basa en la iniciativa de las y los ciudadanos y, en teoría, está abierto a todo el mundo. Pero, en la práctica, la gente voluntaria suele ser solo aquella que tienen el tiempo, los recursos y la motivación necesarios. Así se conforma una minoría activa que toma las decisiones en lugar de la mayoría pasiva. Según la metodología participativa de la UESPb, se constituirían comisiones de entre 20 y 50 personas por sorteo; esto permitiría involucrar a ciudadanos y ciudadanas de a pie, garantizar la diversidad social entre los miembros de las comisiones y neutralizar la influencia de la minoría activa. Las comisiones recibirían formación sobre el proceso presupuestario, la contratación pública y la planificación urbana, y luego votarín a favor de proyectos que la administración estaba obligada a llevar a cabo.

La tercera diferencia tiene que ver con las condiciones en las que la población se convierte en parte del proceso. En sentido amplio, la participación presupuestaria implica diferentes formas de interacción con las y los vecinos: elaboración de las propuestas, votaciones, debates públicos, control ciudadano, etc. En el presupuesto participativo, se formaba una comisión de ciudadanos al inicio del ciclo del proyecto y seguía trabajando tras el final del ciclo presupuestario y el inicio de la fase de obras. En la elaboración presupuestaria por iniciativa, la movilización de las y los vecinos se produce en las etapas iniciales, cuando se preparan las candidaturas para el concurso. A continuación, se pone en marcha un proceso de votación, normalmente por vía electrónica, en el que se vota, pero la última palabra la tienen las y los representantes de la administración y de los servicios competentes.

En ambos casos, la responsabilidad del uso específico de los fondos recae en la administración local, pero quienes participan en el proceso participatio tienen acceso a los documentos financieros y mantienen el control del proceso gracias a la implicación de una comisión ciudadana. En la elaboración del presupuesto por iniciativa, la participación en el control posterior al proyecto es estrictamente voluntaria y por iniciativa de las personas interesadas. En algunas regiones se crean comisiones públicas o se involucra a grupos de iniciativa en la recepción de las obras, pero estas estructuras no tienen competencias autónomas y su función se limita a la observación y la confirmación de la ejecución.

En 2015, según el Ministerio de Finanzas de Rusia, los proyectos que recibieron apoyo se centraron principalmente en la reparación de carreteras y redes de abastecimiento de agua (el 51 % de todos los proyectos realizados), el desarrollo de infraestructuras culturales (14 %) y la ordenación del espacio público (10 %). Por aquel entonces, las y los expertos pensaban que, una vez cubiertas las necesidades básicas, la gente empezaría a proponer iniciativas de nivel superior.

Desde esa fecha a 2024, el equilibrio de los proyectos sí que ha cambiado: la ordenación de espacios, patios y zonas de juego ha pasado a ocupar el primer puesto (30 %), seguida de la reparación de las redes de ingeniería (25 %) y los proyectos educativos. En cambio, la proporción de iniciativas como “la inclusión”, los “proyectos generadores de ingresos” y los “proyectos digitales”, que podrían calificarse como iniciativas “de nivel superior”, no superaba en conjunto el 1 % del número total de iniciativas.

Ya se puede observar que la elaboración del presupuesto por iniciativa se utiliza a menudo para resolver problemas de infraestructura básica que deberían financiarse con presupuestos públicos, pero que se transfieren a las y los vecinos. Hoy en día, se puede afirmar que, en la pugna entre ambos modelos, ha sido la elaboración del presupuesto por iniciativa la que se ha impuesto. En 2019, más de 70 regiones rusas habían implantado estos procedimientos de una forma u otra, mientras que los proyectos participativos solo se habían llevado a cabo de forma puntual en 15 ciudades. En parte, esta diferencia de escala se explica por el hecho de que se han utilizado activamente estructuras administrativas verticales y diversos híbridos político-administrativos para introducir la elaboración del presupuesto por iniciativa. Los programas Presupuesto popular (Народный бюджет) e Iniciativa popular (Народная инициатива) fueron vectores importantes de esta iniciativa.

Los impulsores de estos programas eran principalmente estructuras políticas pro-Kremlin, concretamente el partido Rusia Unida (Edinaïa Rossiïa) ⁹ [y el movimiento popular panruso Frente Popular. Los gobernadores no podían dejar de apoyar estas iniciativas, que a largo plazo les garantizaban el respaldo de las y los votantes, el acceso a fondos federales para la región y contribuían a una imagen positiva tanto del gobernador como del partido. Con el tiempo, algunas regiones pusieron en marcha sus propios “presupuestos populares”, sin vínculo directo con Rusia Unida, pero que seguían beneficiando indirectamente al partido en el poder. Así es como las instituciones políticas pueden apropiarse del mecanismo de la elaboración del prespuesto por iniciativa con fines electorales. (Cabe señalar que Rusia Unida elaboró y presentó el paquete legislativo básico –en particular, la ley federal 236-FZ, del 20 de julio de 2021–, que consagró el estatus de la elaboración del presupuesto por iniciativa en el corpus legislativo de la Federación de Rusia.)

Sería simplista reducir las relaciones entre la burocracia y la ciudadanía a una mera compra de lealtad. Pero no se puede dejar de señalar que, en Rusia, la elaboración presupuestaria por iniciativa, junto con los proyectos federales, convierte al Estado en un actor de la vida cotidiana a través de parques infantiles, nuevas carreteras y riberas acondicionadas.

La población rusa paga dos veces (o tres) En sus quince años de existencia, la elaboración presupuestaria por iniciativa ha dado lugar a algunas mejoras locales: desde la reparación de carreteras rurales hasta la construcción de parques infantiles. La tipología de los proyectos seleccionados también ha evolucionado con el tiempo. Si en los primeros años predominaban los proyectos de infraestructura, hoy han dado paso a proyectos de acondicionamiento rápidos, visibles y accesibles para todos.

Los organizadores señalan que la cofinanciación por parte de la población y el control público llevan a un uso cuidadoso de las instalaciones, a una mayor confianza y a un sentimiento de colaboración entre la ciudadanía y el poder.

Sin embargo, el presupuesto participativo no ha cambiado la estructura de la toma de decisiones. Además, los fondos recaudados se destinan a lo que, por lo general, el Estado ya garantiza de todos modos. Los detractores del procedimiento argumentan que exigir a la ciudadanía que cofinancie servicios esenciales es inaceptable; los servicios de infraestructura básica (el “presupuesto de supervivencia”) deben prestarse de forma gratuita –es decir, con los impuestos ya recaudados que se han transferido al ámbito local– y la participación ciudadana solo tiene sentido para el desarrollo de nuevos servicios.

La razón de este esquema de reparto es la insuficiencia financiera de los presupuestos locales. Según datos del Ministerio de Hacienda, en los últimos años, dos tercios de los ingresos de los ayuntamientos procedían de transferencias de los presupuestos regionales y federales. La mitad de estas transferencias son subvenciones para el ejercicio de competencias delegadas. La gran mayoría de los municipios no pueden ni siquiera cubrir sus gastos corrientes sin estas transferencias. En estas condiciones, la cofinanciación deja de ser una opción voluntaria para convertirse en un impuesto adicional.

Los grupos de iniciativa y las oficinas de proyectos privadas que les ayudan preparan cada año expedientes de candidatura para concursos de proyectos nacionales (por ejemplo, el proyecto federal “Entorno urbano confortable”), concursos de proyectos de desarrollo de pequeñas ciudades y asentamientos históricos, concursos de proyectos de elaboración presupuestaria por iniciativa en ciudades y zonas rurales, y para los niños: concursos de elaboración presupuesta escolar por iniciativa. Estas candidaturas encajan perfectamente en los informes del Ministerio de Hacienda, que cada año organiza su propio concurso de los mejores proyectos de elaboración presupuestaria participativa. La infraestructura de los concursos urbanísticos ha dado incluso lugar a un ámbito profesional independiente: consultores, especialistas en participación ciudadana, promotores del desarrollo territorial, gestores urbanos y otros.

Este mercado de proyectos paraestatales alimenta los informes burocráticos, pero deja de lado los conflictos productivos y los debates políticos. La lógica del concurso implica que los grupos de iniciativa deben trabajar juntos y llegar a una visión consensuada que se pueda presentar en un expediente de candidatura. En teoría, esto parece emocionante. Pero en la práctica, el conflicto y el enfrentamiento de intereses desaparecen en esta forma de participación ciudadana, y el resultado son grupos en los que cada uno propone su proyecto que será votado por personas anónimas en Internet. Quienes ganan son quienes mejor saben organizar una campaña.

La diferencia entre el presupuesto participativo y la elboración del presupuesto por iniciativa no es solo técnica, también es política. El presupuesto participativo, en su versión original, era un proyecto de redistribución del poder. Partía de la idea de que el sistema tenía que cambiar; por eso, los ciudadanos y ciudadanas que formaban la comisión presupuestaria se convertían en participantes permanentes del ciclo presupuestario y, de forma indirecta, en representantes permanentes de los vecinos ante la administración. La elaboración del presupuesto por iniciativa sigue una lógica diferente: la de una gran burocracia y la despolitización. A la pregunta ¿por qué no tiene dinero el ayuntamiento para infraestructuras? le sustituye la pregunta ¿qué proyecto va a ganar? La reivindicación política colectiva se sustituye por la competencia entre grupos de iniciativa. Así es como la idea radicalmente democrática de la participación se transforma en una tecnología de gestión despolitizada.

Fuera de la política
La práctica rusa de elaborar el presupuesto por iniciativa condensa todos los problemas más habituales por los que se suele criticar el presupuesto participativo en los países del Norte global. Entre ellos: el techo de cristal de los cambios, la simulación de consultas públicas, el problema de la minoría activa y la representación de las y los ciudadanos marginados. También ha aportado su toque particular: la cofinanciación de los proyectos con fondos de la población y las empresas, la prioridad al voto en línea y a las herramientas digitales de participación en generale influencia en las decisiones de los ciudadanos y ciudadanas al dar prioridad a la financiación de los proyectos.

Al mismo tiempo, la burocracia rusa ha transformado la elaboración del prespuesto por iniciativa en un mecanismo de movilización de recursos, utilizando los fondos, los esfuerzos y el tiempo de la gente para tapar los agujeros de la gestión municipal. El Programa de Apoyo a las Iniciativas Locales, junto con otros programas regionales, se ha convertido en un mecanismo mediante el cual el lenguaje del presupuesto participativo se ha integrado en el sistema administrativo ruso, pero siguiendo la lógica de una participación controlada en lugar de una redistribución del poder.

La guerra a gran escala contra Ucrania ¹⁰ ha marcado definitivamente el nuevo rumbo político que está tomando la burocracia rusa; los antiguos modelos de gobernanza son cosa del pasado, y la política presupuestaria ha pasado a un modo de movilización. Se puede suponer que, en estas condiciones, con las estadísticas abiertas y el diálogo entre la sociedad y el poder, la maquinaria estatal también estaría dispuesta a abandonar la elaboración del prespuesto por iniciativa. Pero cuando el Estado recorta en todo menos en la guerra, esta herramienta permite, por ahora, que los presupuestos locales transfieran discretamente sus obligaciones financieras directas a los bolsillos de lagente, sin provocar una indignación pública generalizada.

Marianna Shkurko y Vuk Vukevich son urbanistas. Marianna Shkurko es investigadora adscrita al Kompetenzzentrum Großsiedlungen e.V. ¹¹ y ha publicado estudios sobre el presupuesto participativo en París

.